Voorkom parkeeroverlast bij nieuw stadskantoor

Voorkom parkeeroverlast bij nieuw stadskantoorVolgend jaar wordt het nieuwe stadskantoor opgeleverd. Het Lees meer

Afvaldebat kent verliezers en winnaars

Afvaldebat kent verliezers en winnaarsHet debat over het afval in Hengelo is Lees meer

B&W zet gemeenteraad mes op keel bij verkoop Vitens

B&W zet gemeenteraad mes op keel bij verkoop VitensDe gemeente Hengelo wil cashen. Het college wil Lees meer

Wethouder Elferink (CDA) mag blijven

Wethouder Elferink (CDA) mag blijvenWethouder Marcel Elferink (CDA) kan wethouder blijven. Dit Lees meer

Hengelo laat middeninkomens in de kou staan

Hengelo laat middeninkomens in de kou staanDe inkomsten van de gemeente Hengelo zijn fors Lees meer

Gaat wethouder Elferink vertrekken?

Gaat wethouder Elferink vertrekken?Wethouder Marcel Elferink (CDA) heeft het moeilijk. ProHengelo Lees meer

Zorgverzekeraar Menzis moet op zijn tellen passen

Zorgverzekeraar Menzis moet op zijn tellen passenDe ziekenhuiszorg in Hengelo kachelt achteruit. De oorzaak Lees meer

Streep door "omgekeerd inzamelen" afval

Streep door De gemeenteraad gaat een streep halen door het Lees meer

ZGT dupe beleid zorgverzekeraar

ZGT dupe beleid zorgverzekeraarTijden veranderen. Ook voor de ziekenhuizen. Vroeger werden Lees meer

Het geduld met D66 is op

Het geduld met D66 is opHet Rabo-theater (straks Schouwburg Hengelo) blijft zelfstandig. Die Lees meer

Samenvatting onderzoeksrapport Warmtenet BV

 

Bij raadsfracties en college leeft sinds eind 2014 het gevoel dat het ‘point of no return’ is gepasseerd en dat alleen met omvangrijke investeringen en een hoog risicoprofiel Warmtenet kan worden voortgezet. Het college wil inzicht in hoe het de afgelopen jaren inhoudelijk, financieel, organisatorisch en qua informatievoorziening is verlopen met Warmtenet. Kennispunt Twente heeft de opdracht gekregen hiervoor een artikel 2.13a onderzoek uit te voeren.

De doelstelling van het onderzoek is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:

– Welke kaders voor werken aan grote strategische opgaven binnen gemeenten zijn voor Warmtenet van toepassing?- We richten ons op kaders ten aanzien van:

  • o Projectmatig werken
  • o Financieel beleid en beheer
  • o Risicomanagement
  • o Control
  • o Informatievoorziening

– Op welke wijze zijn deze kaders toegepast in de organisatie?

  • o Hoe zijn projectmatig werken, financieel beleid en beheer, risicomanagement en de controlfunctie concreet vorm gegeven?
  • o Hoe verliep de (bestuurlijke) informatievoorziening tussen projectorganisatie, college en raad?

-Wat kan er geleerd worden van de gang van zaken rond Warmtenet voor de toekomst van Warmtenet en voor andere grote projecten binnen de gemeente Hengelo?

 

Om de onderzoeksvragen goed te kunnen beantwoorden, was het nodig om terug te gaan naar de beginperiode (2000 – 2005); veel besluiten die toen zijn genomen bleken lang door te werken. De onderzochte periode loopt daarmee van 2000 tot en met 2014.

De onderzoeksvragen zijn beantwoord door het uitvoeren van een documentanalyse en het afnemen van interviews. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep, die kritisch meegedacht en geadviseerd heeft over de opzet van het onderzoek en de bevindingen.

Projectmatig werken

Ondanks de complexe materie, de dynamische omgeving en hoge kosten is Warmtenet niet opgevat als een groot project en niet volgens het kader Projectmatig Werken opgepakt. Ook de BV-vorming is niet opgevat als een project. Bij Warmtenet lag de focus niet zozeer op het totaal, maar op de deelprojecten die wel in meer of mindere mate projectmatig zijn opgepakt. Mede door het ontbreken van een projectmatige aanpak is niet duidelijk welke tussentijdse resultaten behaald moeten worden en wanneer Warmtenet een succes is. Ook de afbakening is onvoldoende duidelijk. Gevolg is dat duidelijke go or no go-momenten ontbreken en sturen en beheersen lastig is. De raad wordt zo niet goed gepositioneerd om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen.

Mede omdat het idee was dat Warmtenet Hengelo snel een BV zou worden, is de (ambtelijke) betrokkenheid bij Warmtenet onvoldoende geweest en was er niet voldoende aandacht voor de organisatorische inbedding. 2

De bemensing van Warmtenet Hengelo heeft onvoldoende aandacht gekregen. De bezetting was beperkt en daarmee kwetsbaar. Een project als Warmtenet vraagt om specifieke competenties, zeker bij de leiding.

Warmtenet moet enerzijds bedrijfsmatig werken en is anderzijds onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Dit levert spanning op tussen snel beslissingen nemen en verantwoording afleggen in een bestuurlijk-ambtelijke omgeving.

 

Financieel beleid en beheer

Bij Warmtenet heeft het ontbroken aan een voortschrijdende en steeds bijgestelde financiële planning, die voldeed aan sturing, beheersing en verantwoording vanuit het gezichtspunt van aandeelhouders- en managementverantwoordelijkheid voor een bedrijf.

Er werd niet op bedrijfseconomische beheersing gekoerst. Hierdoor heeft tot 2012 de bedrijfsactiviteit geen verankering gevonden in een adequate financieel-administratieve sturing en beheersing. Het bedrijfsplan kon niet worden gemonitord anders dan op globale lijnen. Het ontbrak aan liquiditeitenplanning en –monitoring.

Ondanks kaderstellende afspraken beschikte Warmtenet niet over een uitgewerkte investeringsplanning. De investeringen in het primaire net hebben onvoldoende aandacht gekregen en vanaf 2009 zijn ze niet meer in de raming meegenomen. Het is niet met zekerheid vast te stellen of binnen de doelen van de raadskaders van december 2007 is gewerkt.

De kredietvoorstellen aan de raad waren onvoldoende duidelijk gespecificeerd naar categorieën en naar jaren. Kredietvoorstellen in bestuurlijke stukken werden ambtelijk vertaald, zodat er een bestuurlijke en een ambtelijke kredietrealiteit naast elkaar zijn ontstaan.

Een boekhoudkundige ingreep in de jaarrekening 2012 om de investeringen anders te presenteren, is onvoldoende doordacht op consequenties en heeft ervoor gezorgd dat de aanloopverliezen nog een aantal jaren vooruit werden geschoven.

 

Controlfunctie

Bij de reorganisatie in 2006 werd in de gemeente alle stafcontrol afgeschaft. De sectormanager werd zelf de controller. Dit kan goed werken, maar dan moet er naast hard controls aandacht zijn voor soft controls. Management dient begeleid en aangesproken te worden en in de organisatie dient er ruimte te zijn elkaar aan te spreken op houding en gedrag, tijdig delen van informatie en ruimte voor andere opinies. Ook het trekken van conclusies uit second opinions werd geheel overgelaten aan de warmtenetorganisatie zelf. Het ontbrak aan een adequate monitoring van bedrijfsplannen in relatie tot de gemeentelijke P&C-stukken.

De directeur van Warmtenet, qua bevoegdheden gelijk aan een sectormanager, werd onvoldoende begeleid en beoordeeld. De contacten liepen rechtstreeks naar gemeentesecretaris en college. Noch als gemeentelijke entiteit, noch als toekomstige BV was Warmtenet voldoende toegerust op het `in control zijn`.

 

Risicomanagement

Voor warmtenet bleef risicomanagement beperkt tot risicobeheer en –registratie en was het geen onderdeel van een integrale projectaanpak met sturing op toprisico’s. Vanaf najaar 2008 komt Warmtenet meer prominent in beeld en vanaf 2012 is er sprake van een dubbele vermelding (rendementsrisico en staatssteunrisico). Het is de vraag of de indringendheid van de risico’s voldoende overkwam bij de raad. 3

De raad had inzage in opsommingen van de belangrijkste projectrisico’s in raadsvoorstellen en bedrijfsplannen. Deze overzichten waren echter niet volledig, tot en met 2012 zeer positief getoonzet, werden overvleugeld door kansen en omvatten geen beheersmaatregelen.

Risico’s werden niet systematisch besproken en voorzien van tegenmaatregelen en bijsturingen. Worst case scenario’s werden niet voldoende hard gemaakt; men volstond met cijfermatige gevoeligheidsanalyses; deze bieden echter geen handelingskader.

Van toezicht op het risicomanagement is weinig gebleken. Onduidelijk is wat er in besluitvormende zin met onderkende risico’s werd gedaan. Er bestond geen systematische aanpak vanuit het team, met toezicht vanuit de stuurgroep of de opdrachtgevers op de sturing en beheersing op de risico’s en de consequenties voor de uitvoeringsstrategie van het project. Doorvertaling naar college en raad vond navenant onvoldoende plaats.

 

Informatievoorziening

Onduidelijkheid in de scheiding van verantwoordelijkheden en in de organisatorische inbedding hebben ertoe geleid dat relevante informatie optimistisch gekleurd werd gebracht. Warmtenet Hengelo moest enerzijds als onderdeel van de gemeentelijke organisatie transparant zijn (verantwoording afleggen aan de raad, risico’s inzichtelijk maken), en zich anderzijds als bedrijf slagvaardig in de markt zetten (een lonkend perspectief op de toekomst).

De informatievoorziening naar het college was niet gestructureerd. Informatie kwam slechts summier in de rondvraag van collegevergaderingen aan de orde. Het college werd daardoor onvoldoende geïnformeerd en aan de raad werden de risico’s als beheersbaar gepresenteerd.

Door het ontbreken van een duidelijke fasering van Warmtenet met beslismomenten en gebrek aan

transparantie op dit vlak, is er verwarring ontstaan over het point of no return. De handleiding projectmatig werken biedt hier mogelijkheden voor verbetering.

 

Point of no return

Vanuit financieel oogpunt is er een point of no return als de verliezen, als gevolg van stoppen met het Warmtenet of het stand-still-scenario, niet opwegen tegen de investerings- en exploitatieperspectieven van doorgaan met de ontwikkeling. Dit moment bevindt zich tussen de uitrol en realisatie van de investeringsvoornemens van het bedrijfsplan van 2009. De boekhoudkundige ingreep in de jaarcijfers van 2012 heeft ervoor gezorgd dat het point of no return optisch werd verlegd. Een ander belangrijk moment is de ‘valse start’ van het project in 2005. Het project is gestart met zeer optimistische inschattingen en met onvoldoende aandacht voor de inrichting van het project en de samenwerking met participanten.

Een belangrijke factor bij het niet tijdig onderkennen van points of no return is de opvatting dat, indien de BV er eenmaal is, de risico’s kunnen worden verlegd of zelfs ‘weggeregeld’. Deze opvatting is constant aanwezig en heeft gezorgd voor uitstel van veel belangrijke maatregelen, die ertoe hadden kunnen leiden dat eerder een potentieel point of no return was onderkend.

 

Lessen

Het idee was dat Warmtenet op korte termijn een BV zou worden. De invulling van de projectorganisatie en inbedding binnen de gemeentelijke organisatie hebben hierdoor te weinig aandacht gekregen. De geldende kaders zijn niet voldoende nageleefd. Het instrumentarium voor goed projectmatig werken is voor Warmtenet als geheel niet ingezet.

We komen tot de volgende lessen:

1. Zorg voor uitwerking van bedrijfsplannen in concrete plannen van aanpak, die voldoen aan de eisen van een Project Initiatie Document (PID). Besteed aandacht aan de projectdefinitie en de projectaanpak. Management van risico’s, kwaliteit en communicatie en beschikbare beheersinstrumenten dienen een vast onderdeel te zijn. Een PID is nodig om de voortgang te bewaken en bij wijzigingen te beslissen over voortzetting van een project. Het voorkomt dat politiek wensdenken prevaleert boven bedrijfseconomisch beleid en beheer.

Leer dynamisch plannen. Maak een globaal plan op hoofdlijnen met periodieke bijstellingen op alle relevante deelgebieden; van plan naar planning.

2. Projectmatig werken veronderstelt aandacht voor de rollen van bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer om duidelijk te maken wie waarover gaat. Het ambtelijk opdrachtgeverschap verdient daarbij nadrukkelijker positionering. Daarnaast is risicomanagement een aandachtspunt. Dit kan niet enkel aan de projectorganisatie zelf worden overgelaten, maar is ook een zaak voor bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers.

3. Zorg voor voldoende aandacht voor de bemensing van grote strategische projecten. De kerncompetenties voor het uitvoeren van een project dienen in de projectorganisatie aanwezig te zijn. Dit kan betekenen dat mensen worden bijgeschoold of dat expertise extern wordt aangetrokken. Succesvolle ervaring met gelijksoortige projecten is de beste voorspeller van succes.

4. Zet in op scherper financieel beheer, zodat er geen ruis ontstaat tussen ambtelijk kredietbeheer en raadskaders. Plan investeringen nauwkeurig en begroot ze zodanig dat bedrijfsplannen gemonitord kunnen worden.

5. Zorg voor een controlfunctie die op de juiste momenten tegengas geeft, die kan (en mag) tegendenken. Indien managementcontrol de keuze is, heb daarbij oog voor kaderstelling en toezicht op alle niveaus; bevorder een cultuur van gevraagd en ongevraagd tegendenken, adequate rolinvulling en informatiedeling.

6. Richt het risicomanagement als werkvorm goed in en houdt toezicht op een werkvorm die ook daadwerkelijk `werkt`.

7. De raad zou specifieke afspraken met betrekking tot periodieke informatie over strategische projecten moeten vastleggen, afgestemd op het type project en de specifieke randvoorwaarden en het college houden aan het naleven hiervan. Daarbij dient monitoring een vaste plek te krijgen.

8. Zie het toewerken naar verbonden partijen niet als doel op zich, maar als middel om programmatische doelstellingen te realiseren en neem verantwoordelijkheid voor sturing en toezicht.

9. Leef naar je regels. Maak de kaders levend, breng ze naar de praktijk en bevorder het gebruik. Neem de eigen opgestelde kaders serieus. Dat geldt voor projectmatig werken, voor het kader verbonden partijen en voor de andere relevante kaders.

 

Geef een reactie

Uw mailadres wordt nooit gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd. *

Volg

Krijg van elk bericht een mail.

Sluit u aan: